国外油气资源监管分析与对我国的启示

 

 

　　英国、挪威和巴西是世界重要的石油生产国，对世界石油工业起着举足轻重的作用。经过多年的改革与发展，3个国家建立了较完善的油气资源管理体制，极大地促进了本国油气工业的发展，实现了油气资源高效、合理地开发。本文通过总结英国、挪威及巴西油气资源管理体制，分析其特点和经验，探讨其对我国油气资源管理与改革的借鉴意义。

 

 

　　1.挪威

 

　　1965年，挪威国家议会制定了第一部《石油法》。截至目前，该法已历经4次修改和完善。随后，相继出台了30多个石油天然气管理方面的法规、细则和规章，如《石油税法》、《海上钻井规章》、《海上作业规章》及《石油生产许可证》等，形成了完善的石油法律框架体系，规定了油气资源归国家所有，明确了油气资源管理机构与职能，设立了国家石油公司，强化了油气勘探开发监管，实现了油气开采与环境保护的双赢。

 

　　依照法律，挪威政府主要通过征收税费、直接参与油气收人分配及从国家石油公司分红等方式体现国家所有者权益。为保证挪威“后石油时代”的经济持续发展，政府依法建立了“石油基金”,并授权挪威中央银行承担基金经营管理。

 

　　2.巴西

 

　　20世纪60年代以来，巴西先后颁布了《石油法》、《石油投资法》及《烃类矿物资源法》等法律，出台了税费征收、勘探/开采标准合同、标准租让合同、仲裁等一系列法规、规章，逐步形成了市场化改革的法律法规体系，明确规定了全国陆地、海上油气资源为国家所有，油气勘探、开发与生产的全部权利归巴西联邦政府。依据法律，巴西联邦政府建立了规范的油气矿权管理制度，要求通过招投标方式获得油气勘探开发特许合同，并详细规范了特许合同基本要求、条款及主要税费政策等。

 

　　为了引人竞争机制，推进市场化改革，促进深水油气勘探，巴西制定了新的石油投资法和新的石油财税制度，取消了巴西石油公司的完全垄断地位，允许国内外私营公司参与油气开采，极大地促进了巴西油气勘探开发。

 

　　3.英国

 

　　经过数十年发展，英国政府建立了完善的油气资源管理法律法规体系，包括《大陆架法》、《石油法》、《天然气法》、《石油所得税法》、《天然气征税法》及《陆上与海上石油生产条例》、《陆上与海上石油勘探开发许可证规则》等。法律规定，英国陆上和海上油气资源归国家所有，建立了以油气矿业权招标制度为核心的油气资源管理体制，明确了油气勘探开发管理、监督的机构及其职能，系统规范了油气勘探、开发与生产活动，形成了一整套有效的税费制度和合同条款、类型，并主要通过税收等方式体现国家所有者权益。

 

　　为了避免油气区块闲置，吸引投资，促进油气勘探开发，英国政府出台并多次修订了油气区块招投标、税收等多项政策，包括废除了专有勘探权、简化了勘探开发许可证申请程序、对新开发油田免征石油税、降低老油田的石油税率等，鼓励提高采收率，开发边际油气田，加强环境保护，实现了油气资源开采效益最大化和环境影响最小化。

 

 

　　1.挪威

 

　　挪威油气资源管理体制颇具特色，政府部门、监管机构、企业、中介组织层次清楚、职责分明。挪威油气资源的政府管理职能归口于石油能源部。石油能源部负责对油气资源和其他能源的宏观管理以及政策的制定和贯彻实施，代表国家维护资源所有者权益，对油气勘探和开采实行区块招标，发放许可证。下设的勘探开发与市场司、石油司直接负责油气资源管理。另外，环境部、劳工和社会保障部、渔业和海岸事务部、财政部等参与油气资源勘探开发环境保护、健康安全、税费等管理。

 

　　挪威石油管理局（NPD）成立于1972年，行政上隶属于石油能源部，是该国石油行业的监管机构。该局具有四大职能：一是决策咨询服务，为石油能源部制定战略与规划、重大政策等提供研究、信息等决策依据，为新区块的开放、许可证发放、提高采收率等提供技术咨询，同时提供安全、环保、卫生等方面的专业技术支撑服务；二是行业监管，负责挪威油气勘探开发与生产活动的全程监管，包括油气勘探开发方案审查、井的监控、原油产量计量等，承担区块招投木收取权利金、矿区使用费和二氧化碳排放费等；三资源调查与风险评估，受石油能源部委托开展油气源前期基础性调查评价工作，进行安全、健康、环境方面的风险和影响评估，每年向石油能源部提交一份挪威大陆架油气资源评价报告；四是资料汇交与理，负责挪威油气地质资料的汇交、规范和管理，承油气信息、数据上报及发布等管理工作，提供多层的资料、信息服务。

 

　　挪威石油商会成立于1997年，是挪威油气行的中介机构，实行董事会制度，由挪威政府和挪威油气企业联合建立，旨在促进石油公司、技术供应商务公司和政府之间对话与合作、交流。现有140多公司人会，设有秘书处，一般经费来自石油能源部。余则由会员公司支付。

 

　　挪威国家石油公司（Statoil）是一家国有大型跨国石油公司，创立于1972年，主要从事石油和天然气采、生产、运输、精炼及石油产品销售，在33个国库地区开展业务。作为北欧最大的石油公司，该公司石油产量占挪威石油产量的60%,天然气产量占40该公司在海洋（深水）油气开采、提高采收率、精炼脱硫技术等多方面处于世界领先水平。挪威政府控股的大型石油企业还包括海德鲁石油公司等。另外，挪威还有大量私营中小石油公司、工程技术服务公司外资企业。

 

　　2.巴西

 

　　能源和矿业部是巴西油气资源的政府主管部下设巴西国家石油管理局（ANP），全面负责巴西氏和大陆架油气资源勘探开发利用管理。主要职责包括：制定和实施石油、天然气政策，保证石油供应护消费者权益；承担油气资源矿权管理，审批勘探主发许可证，组织招标和审查合同等，并监督合同生情况；全面监管油气勘探开发活动，保护环境；监理有资产的私有化，对石油运输、加工、销售等进布管、调控；开展重大科技研发。总体上，巴西国家二管理局既具有石油工业的行政管理职能，又具有i业监管职能，是一个较为典型的政监合一的油气资源管理机构。

 

　　按照法律规定，巴西联邦政府还设立了国家能源政策委员会，由能源和矿业部主持工作，并对巴西总统负责，专门负责制定国家能源发展战略、规划及宏观政策等。具体职责包括：研究制定巴西能源战略和中长期规划，明确能源发展目标和方向；制定能源政策，确保能源资源的合理开发利用，保障国内能源供应；制定特别能源计划和措施，如核能、乙醇、天然气等计划；制定能源进出口政策和国家燃料油储备政策等。

 

　　巴西石油公司（Petrobras）是一个上下游一体化、跨国经营的国有石油公司，巴西联邦政府控股51.5%,形成了勘探开发、炼油、石化、运输和贸易、天然气发电五大业务板块，其中上游约占60%.该公司业务范围已涉及世界近20个国家和地区，以深水油气勘探开发为主，在世界深水油气开采、工程等技术方面居国际领先地位。目前，该公司海洋油气勘探作业水深达3000米左右，开采作业水深近2000米，深水、超深水油气储量占公司总储量的80%,深水油气产量约占总产量的65%.

 

　　3.英国

 

　　英国油气资源管理职能归属贸易和工业部（DTI），其下属的能源资源开发司（ERDU）、矿区使用费办公室等部门行使该国油气资源行政管理职能。其中，能源资源开发司下设5个处，负责管理英国陆上和海上油气资源勘探开发、生产及相关活动，包括油气资源勘查/开采许可证管理、区块招投标、环境保护、安全生产、制定相关政策等。矿区使用费办公室负责征收和管理大陆架油气矿区使用费和天然气税，并与有关部门联合研究制定有关税费政策。另外，企业、贸易与投资部（DETI）也参与油气资源管理，主要负责颁发北爱尔兰油气勘探开发许可证，并参与英国其他地区许可证的颁发和授予等。

 

　　隶属于贸易和工业部的英国石油天然气管理委员会则是英国油气勘查开采的监管机构，负责监督和管理英国陆上和大陆架油气资源勘探开发、生产及相关活动，包括勘探、开发方案的审查，提供信息技术支撑，并制定和实施相关政策。另外，天然气和电力市场办公室（OFGEM）负责监管英国天然气运输、配售和电力市场运行，参与天然气开发利用的监管。

 

　　英国没有国家石油、天然气公司，英国石油公司（BP）、英国天然气集团公司（BC）在20世纪90年代完成了民营化改革，成为名副其实的世界超大型非国有的国际油气公司。大量的中小油气公司、服务公司及外资公司与BP、BG一视同仁，享有同等的权利。另外，英国还有许多石油、石化协会和中介组织，起着企业与政府之间重要的桥梁作用。比如，英国化工创新与发展小组（CIGT）就是英国贸工部与石化业联合成立的中介机构，旨在促进英国石油、化工业的可持续发展，增强其竞争力。

 

 

　　1.深化改革，完善体制，促进油气工业发展

 

　　不断深化改革，完善体制，加强宏观管理，促进本国油气工业发展是上述三国油气资源管理体制的一大特点。一是根据油气产业发展的实际需要，不断调整和修订法律，适时制定和出台新法规，为管理体制改革提供法律依据；二是不断推进市场化改革，放开市场，引人竞争，促进了本国油气勘探开发较快地发展，比如，巴西通过新的石油投资法，打破巴西石油公司“一统天下”的垄断地位，全面放开石油市场，形成了巴西石油公司、民营企业、外资企业并存、相互竞争与合作的市场格局，大大促进了该国油气开采业的发展，使其储量和产量快速增加，用8年时间实现了石油消费自给自足；三是实施国有石油公司的民营化改革，实现了英国石油、挪威石油、巴西石油等国有石油企业的全部或部分民营股份制改革，显着促进了这些企业发展，增强了其国际竞争力。

 

　　2.加强油气矿权管理，建立了完善的区块招投标制度

 

　　巴西、挪威及英国建立了以区块招投标为核心的油气矿权管理制度。总体上，其油气矿权管理主要包括如下内容：一是油气区块的划分，按照有关法律，将陆上和海上陆架区的勘探区域划分为若干区块，分批次实施招标；二是制定规范的招投标程序、标书标准，明确标书评判的标准和程序，确定合同类型及条款；三是建立了有效区块退还制度，按照资金投人、技术、工艺、环保等标准和矿权期限要求，部分或全部退还油气区块矿权；四是建立了以签字费、租金（权利金）、矿区使用费及税费减免为主的油气资源税费政策体系。

 

　　3.加强油气勘探开发监管，提高资源开采效率

 

　　挪威、巴西及英国都十分重视油气开发利用监管，规范勘探开发活动，强调对井的监管，以实现科学、合理和高效开发油气资源。一是监督油气矿权的招投标活动，确保其公开、公正、公平，同时监督各种合同执行情况及税费征收情况等；二是监督具体的油气勘探开发与生产活动，严格审查勘探、开发技术方案，督查资金投入情况、技术工艺的应用等，加强对井的监管，包括油气井的生产情况、各类钻井对环境的影响、废弃设施的合理处置等；三是设立了相应的监管机构，负责对油气勘探开发进行全面监督，比如英国石油天然气管理委员会、挪威石油管理局、巴西石油管理局。

 

　　4.重视管理支撑与服务，提高油气资源管理效率

 

　　巴西、挪威及英国建立了有效的油气资源管理支撑与服务体系，包括政策研究、技术标准（规范）制定、资料管理与信息服务等，大大提高了油气资源管理效率。管理支撑与服务工作主要由油气监管机构或相应的部门承担，比如挪威石油管理局不仅是挪威油气勘探开发行业的监管机构，更是挪威石油能源部有力的管理支撑部门。巴西石油管理局除了承担全国油气行业的监管外，还要为巴西能源矿业部提供必要的技术、信息等服务和支撑。

 

　　5.重视石油科技研发和调查评价，促进商业油气勘探

 

　　挪威、巴西及英国高度重视石油科技研发工作，形成了各具特色的、具有核心竞争力的海洋油气勘探开发技术体系，促进了商业油气发现，增强了本国石油工业的国际竞争力。一方面，注重公益性地质工作，政府出资开展基础地质研究和远景资源调查与评价，以促进区块招投标和商业性油气勘探。另一方面，政府出资设立了油气勘探开发科技攻关计划，打造油气开采核心技术，增强国际竞争力。比如，挪威政府制定并实施了面向21世纪的油气勘探开发科技研发划“OGZI”,由基础研发项目和应用研究项目组成，包括深水生产、处理和运输、储层表征、三次采油等八大关键技术。巴西联邦政府与巴西石油公司联合开展了深水油气勘探开发关键技术攻关计划“PR0CAP'',相应的科研投人年均超过2亿美元。

 

 

　　1.加强法律法规体系建设，为深化我国油气资源管理体制改革提供法律依据

 

　　总体上，我国油气资源管理法律法规修改和完善严重滞后。现有法律法规体系中许多过时的条款制约了油气资源管理改革，急需调整。应加快修改和完善《矿产资源法》及配套法规，完善政策，逐步废除过时的”政企结合“的”以企代政“的法规、条例，比如陆上、海上对外合作专营条例等；研究制定”政企分离“、”政监分离“的油气资源管理与监督、对外合作、管道管理与监督等方面的法规、规章等，比如《油气矿业权招投标管理制度》、《全国油气勘探开发监管条例》、《对外合作开发油气管理条例》、《石油天然气管道法》及《全国油气勘探开发与生产作业标准和技术规范》等。

 

　　2.深化油气矿业权管理改革，加强油气资源监管

 

　　油气矿业权制度是油气资源管理的核心，是建立高效、有序竞争的油气勘探开发市场的关键。积极开展油气矿业权管理改革试点工作，完善矿业权授予方式，改变单一行政审批方式，引人市场机制，结合战略选区工作的成果和积累资料，将部分油气区块探矿权以竞争出让方式授予最优矿权人。逐步推行油气矿业权招投标制度，培育油气矿业权市场。

 

　　积极开展油气勘查开采方案的审查，确保油气勘查开发活动科学、合理。完善探矿权最低投人机制，健全矿业权退还机制，加强对区块退还的监督检查，完善油气督察员制度，加强油气矿业秩序治理整顿，维护矿权人的合法权益。监督检查地质资料汇交与管理，确保政府出资获得的基础性地质资料真正公益化，服务社会。

 

　　3.加强国家油气资源战略调查和科技攻关，促进商业油气勘探

 

　　在油气资源战略选区等公益性油气地质调查工作基础上，积极开展国家油气资源战略调查工作，逐步建立长期稳定的国家财政投人机制，创新和完善国家油气资源战略调查新机制，加强队伍建设和人才一培养。同时，积极开展海外基础性油气地质研究与调查工作，促进国际油气资源合作。

 

　　针对重大油气地质理论和关键技术问题，加强油气基础地质研究，继续实施国家油气重大科技攻关项目，加大力度研发新领域、新类型油气勘探开发关键技术、工艺和装备，促进我国油气勘探开发。

 

　　4.加强和完善我国油气资源管理支撑与信息服务

 

　　我国油气资源管理支撑和服务比较薄弱，缺乏有效的油气资源信息交流、沟通、收集和发布及管理体制。加强油气资源管理支撑力量建设，加强人员业务素质培训，提高业务水平，增强管理支撑能力；逐步建立政府与石油企业之间的信息交流与通报制度，完善地质资料汇交制度，加强油气资源信息管理，建立面向不同层次的油气资源综合信息服务系统。

 

　　另外，应不断调整和完善油气资源税费政策，促进资源开发利用。按资源优劣、开发阶段及市场供需状况制定更加灵活、合理的税费标准，逐步建立反映资源品位、稀缺程度、环境成本和市场供需状况的税费政策体系。鼓励开发新区、新领域油气资源。研究制定低品位油气资源开发政策，鼓励开发利用低渗透稠油、高含水剩余油等难动用储量。