日本城市燃气定价案例研究

本文节选自2001年3月亚太能源研究中心（APERC）研究报告《APEC能源定价惯例－天然气终端用户价格》。文章对日本城市燃气费用的制定过程、审批程序、《燃气公用事业法》的修正以及在降低城市燃气价格方面所采取的措施作了较为详尽的论述。
    
    一、城市燃气费用的制定
    为了确定一个合理的天然气价格从而保护小用户免受行业垄断集团的歧视性待遇，日本《燃气公用事业法》在制定城市燃气费用方面规定了三个原则。即：1.价格应当根据所提供服务的成本决定；2.应当按照获取公平合理回报率的原则来确定价格；3.在考虑了用户对燃气的不同用途和服务条件后，给其确定一个公正的价格。
    第一个原则说明，在下述两条件得以满足后才可确定合理的天然气价格。
    ▪ 天然气销售总收入=天然气供应总成本
    ▪ 每个用户的城市燃气价格=每个用户的供应成本
    这意味着在为用户提供合理、可靠和高质量服务时，城市燃气公司应当确定一个反映总成本的天然气价格。
    第二个原则表明，应当按照有利于公司未来健康发展所需的合理经营成本和收入来确定回报率。第三个原则意味着应根据对用户所提供的不同服务和负荷特点来确定价格。也就是说，第三个原则涉及到天然气定价的根本，即只有反映出因服务条件的不同而造成不同成本的合理天然气价格才是公平的。
  
    城市燃气价格确定过程
    在向经济、贸易和工业部（METI）提出燃气价格申请前，城市燃气公司通常都要完成成本分摊的三个步骤（如图1所示）。首先，城市燃气公司对供应总成本进行预测；其次，根据其用途分摊供应总成本；再次，根据用户类型和需求类型进行分类并制订燃气费用表。这份燃气费用清单将呈送METI供其审阅。在向专家咨询后，METI通常会在新费用不严重影响整个经济体系价格水平的前提下批准该计划。
  
    图1 成本分摊过程
  
    1.预测总成本
    总成本的预测通常采用以下几个步骤。首先，对未来1-3年内的需求总量进行预测，再将其分解到各类用户。另外，功能性成本分摊时所需的一些数据也要进行预测，如需求高峰期的天然气量、最大小时流量和需计量的住宅数量。其次，根据预测的需求量，在生产、原料采购、设施建设、资金筹措和职员聘用等方面制订计划。再次，根据这些计划，按照如下分类对成本进行预测：原料成本、劳动力成本、维护成本、税收、安全管理成本和回报率。
    2.功能性成本分摊
    为了将预测总成本合理分摊到不同类别中，预测的总成本被分成四类反映出成本来源的功能区。这些成本是：1）原料成本，即天然气成本和水、电费；2）生产成本，包括设施建设和运营维护；3）供应成本，包括管线建设和运营维护；4）安全和服务成本，例如进行计量和安全管理的劳动力成本。
    3.形成燃气费用清单
    城市燃气公司将提供一份燃气费用清单，该清单根据用气量和使用类型对用户予以划分（表1）。
    适用于A、B、C类用户的费用组成包括两方面：⑴基本费用，即固定费用；⑵根据用气量确定的附加费用。
 
    表1 用户费用清单分类

种类	用气量	用户类型
A类费用清单	每月0－25立方米	居民用户（烹饪需求）
B类费用清单	每月25－500立方米	居民和商业用户（供暖和热水）
C类费用清单	每月大于500立方米	商业用户
大型用气合同	本类用户可细分为四小类：⑴小型空调用户；⑵夏季空调用户；⑶空调用户；⑷其它用户（Time of use）。

    费用审批过程
    所计划的燃气费用清单将呈交METI审批。为了审查所递交的燃气费用清单是否合理的反映了成本，METI将与城市燃气公司进行商讨。如有必要，将对其进行特别财务审计。之后，为了审查所递交的燃气费用清单是否尽可能公正，按照《燃气公用事业法》第47条款的有关规定，METI将举行公开听证会，相关利益方和专家将会对燃气费用及其条款和条件提出他们的看法。如果燃气费用满足了《燃气公用事业法》第17条款的规定，METI将予以批准。而对于大型燃气公司，由于其制定的燃气价格对用户影响面较大，经济计划署将通过举行由专家和用户代表参加的会议来调整燃气收费水平。通过这种方式（如图2所示），燃气费用在经过一系列评估之后最终获得批准。
 
    图2 城市燃气费用审批过程 
    

    二、《燃气公用事业法》的修正
    自1954年《燃气公用事业法》颁布以来，该法令主要是对燃气费用制定及市场准入进行监管，从而保护用户，防止滥用垄断权力。然而，自该法令1954年颁布和1970年首次修正以来，城市燃气工业的商业环境发生了巨大变化。例如，1965年城市燃气的主要用户是居民，居民用气量占燃气销售总量的59.6％，而商业、工业和其它用户的用气量分别占销售总量的21.4%、12.7%和6.3%。但随着商业和工业用户需求量的日益增加，城市燃气用户的组成结构发生了重大变化。环保高标准和技术革新也进一步推动了城市燃气的利用。例如，1998年居民用气比例减少到39.8％，而工业用气增加到36％，商业用气减少到16.4％，其它领域则为7.8％。
    对于大型用户（例如工业和商业用户），燃料价格和供应条件是非常重要的。大型用户经常在燃料选择上表现出一定的弹性。因而，大型用户提倡对《燃气公用事业法》进行修正以允许城市燃气公司为它们制定一系列不同需求模式的燃气费用。同时，为了获得对供气商的选择权，它们强烈要求对《燃气公用事业法》进行修正以取消供气区域专营权。
    考虑到上述需求，能源咨询委员会属下研究燃气公用事务的专业机构－城市热能委员会提交了《燃气公用事业法》修正案的阶段性报告。报告建议开放市场以促进城市燃气公司间的竞争。这将导致燃气费用的降低从而有利于消费者，同时促使城市燃气工业通过寻求改善效率来增强其竞争性。
    1995年，《燃气公用事业法》进行了修正。法令允许合同量超过200万立方米/年的大型工业用户直接与供气商进行价格和条款的谈判。修正内容还包括以下规定：
    ▪ 燃气公用事业公司能够向专营区域外的用户提供服务；
    ▪ 允许非城市燃气供应商向大型工业用户供气；
    ▪ 原则上，燃气费用不受监管。
  
    三、新的燃气费用制定体系
    如上所述，出于大型用户的压力，《燃气公用事业法》进行了修正。由于城市燃气费用上的差异，其它领域的用户也要求降低燃气费用。表2列出了一些国家间城市燃气费用的差异，尤其突出了日本的燃气高价格。表3列出了一些国家间城市燃气费用的高价格结构。它表明，日本的城市燃气总成本远高于美国、英国和法国。
  
    表2 工业和民用城市燃气价格的比较（1994年）
    单位：美元/MMBtu 

	日本	美国	英国	德国	法国
工业	11.6	2.8	3.5	4.6	3.5
民用	32.7	6.2	7.7	10.9	11.5

    资料来源：EIA
  
    如表3所示，燃料费以外的其它费用严重增加了城市燃气总成本。例如在居民领域，日本每条配送管线的用户数比美国、英国和法国高1.5－3.0倍（表4）。然而，日本每户居民的燃气年销售量比美国、英国和法国少1/3到1/6，这导致了高单位用气成本。
  
    表3 城市燃气成本的比较
    单位：日元/立方米

	日本	美国	英国	法国
燃料费	23.2	15.4	22.4	11.1
营业费	48.2	9.5	6.8	12.6
折旧费	8.5	1.5	1.2	3.4
人工费	16.0	2.9	2.3	4.0
其它费用	23.8	5.1	3.4	5.2
总成本	71.4	24.9	29.3	23.7

    资料来源：日本能源经济协会
  
    表4 居民领域的用气特点 

	日本	美国	英国	法国
每公里配送管线用户数	113	35	78	67
每户居民年销售量（立方米）	349	1932	1266	1203
每公里配送管线的年销售量（千立方米）	39	68	99	80

    资料来源：日本能源经济协会
  
    考虑到这些因素，为了改善城市燃气工业的运营效率从而降低城市燃气费用，日本采用了三种方法。这三种方法是：⑴“标准评定”；⑵原料成本调整；⑶负荷调节体系。
  
    标准评价法
    为了在允许区域垄断的同时，在城市燃气公司间创造一个“竞争性” 环境，日本采用了一种称为“标准评定”的评价方法。这种方法是在城市燃气公司重新制定燃气价格时，对公司间的管理效率水平进行比较。另外，考虑到改善效率对城市燃气公司的重要性，日本要求城市燃气公司必须确定目标并公之于众。
    “标准评定” 法成功实现了燃气费用的降低。从1996年1月－1997年1月，三大城市燃气公司分别将燃气费用降低了0.47％，而将燃气费用下调的城市燃气公司有201家，占城市燃气公司总数的80％。在降低燃气费用的同时，城市燃气公司公告自己在提高管理效率方面的目标。
    原料成本调整
    根据汇率和原料价格的波动，要求城市燃气公司每三个月对原料成本进行修正，从而使燃气费用能够反映原料成本的变化。
    负荷调节合同
    为了减少季节性或日用气峰谷差，城市燃气公司鼓励锅炉用户、空调用户和用城市燃气作物料的用户将燃气利用时间调整为低燃气费用时间，从而减少冬夏季和日夜负荷曲线的差异。为了达到这个目的，城市燃气公司提议合同分类以更精确的反映负荷曲线。这四类合同对象是：⑴小型空调用户；⑵夏季空调用户；⑶空调用户；⑷其它用户。
  
    四、进一步降低燃气费用
    在1995年对《燃气公用事业法》进行修正后，日本仍打算进一步降低城市燃气费用。1996年，日本政府采用一种称之为“经济结构改革行动计划”的方案来解决“泡沫经济”崩溃后产生的经济衰退现象。该方案打算采取一些措施来创造新产业从而增加就业率，并纠正目前导致高成本的经济结构。方案的目标之一是“2001年城市燃气公司所提供服务应具备与国际标准的可比性”。这一改革方案导致了1997年5月燃气工业结构改革研讨会（FGISR）的召开，研讨会是由METI公用事业部领导的一个专业研究论坛。
    1997年5月－1998年9月，FGISR对城市燃气工业现状进行了调查，并就如何使燃气工业更具有竞争性提出了自己的建议。要点如下：
    ▪ 《燃气公用事业法》修正后，用气大户的状况；
    ▪ 燃气运营服务状况和如何提高服务质量；
    ▪ 如何发展负荷调节合同并简化其程序；
    ▪ 在天然气公用事业法的框架内简化管理程序。
    1999年2月，能源咨询委员会属下的城市热能委员会在听取FGISR的建议后提议对《燃气公用事业法》做进一步修正，并递交了阶段性报告。1999年5月，议会通过了再次修正的《燃气公用事业法》。在对其它相关法令进行修正后，《燃气公用事业法》于1999年11月开始生效。
    1999年天然气公用事业法修正案主要想达到以下目的：
    ▪ 进一步开放天然气市场；
    ▪ 通过扩大用户对燃气供应商的选择范围来增加用户利益；
    ▪ 确立燃气公司的自主经营权；
    ▪ 将METI和其它监管机构的行政干预最小化。
    修正案内容大致分为两类：⑴对城市燃气费用制定过程的修正；⑵对市场准入监管的修正。其特点是：如果燃气费用降低，则取消费用审批过程中METI的直接干预，而采用公告制度。如果城市燃气公司计划增加燃气费用，在具体实施前，新燃气费用仍必须经过METI的审批。同时，将可直接谈判供应合同的大型用户确定为用气量超过100万立方米/年的用户。

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APERC是日本能源经济协会（IEEJ）的附属机构，成立于1996年7月，总部位于东京。

    （上海市天然气项目筹备组提供）