加拿大与美国的能源监管及其对我国的启示-气体分离设备商务网

加拿大与美国均为世界石油天然气生产大国。其中，美国的资源开发生产以满足国内需求和保证适度的战略储备为主；加拿大除满足国内需求外，部分石油和天然气还出口美国。加拿大的陆上石油天然气资源分别归各资源蕴藏省所有。联邦北部等边远地区油气资源开发由联邦政府监管，海上资源由联邦政府与相关联邦领地、托管地和省政府协同管理。自然资源部为国家油气行业主管部门，其职责是制定国家总体能源战略和政策目标、确保资源的有效合理开发利用和国内能源供应。国家能源监管委员会是加拿大的能源监管机构，负责依法独立行使监管职能，落实国家的相关能源政策。拥有油气资源的省政府有权就自己油气资源勘探开发和生产等事宜立法，各省都有分管能源事务的主管部门和部长，并设有独立的监管机构，以保障省内能源开发利用和市场发展公平合理并符合公众利益。各省政府对于石油天然气资源的勘探开发实行审批许可制。国内外具备相应资质的油气公司均可以根据法律规定的申请程序，随时向有关地区的监管机构呈交参与石油天然气上游勘探开发生产的申请，经审查合格并获得许可权后，即可开始作业。
　
　　　美国的土地和矿产资源为联邦、州和个人三级所有。联邦政府拥有的美国陆上土地地面所有权和地下矿产所有权约占全国的1／3。在海上，美国海岸线离岸5公里以外海域的全部资源也归联邦政府所有。联邦各州拥有的土地和资源相对较少，陆上主要包括本州境内的河流、学校占地和其他用地及其地下资源的所有权，沿海诸州拥有本州距海岸5公里以内海域的资源。全国大约2／3的陆上土地和地下资源都归企业或个人所有。美国土地和资源的三级所有制结构决定了石油天然气上游领域的竞争性质。
　
　　　美国能源部及其相关部门的主要职责是建立和实施国家综合能源战略和政策，能源部所属联邦能源监管委员会具有独立决策权，其主席由总统直接任命，它的主要职责是负责依法制定联邦政府职权范围内的能源监管政策及实施监管。此外联邦所属各州政府也同样设立能源管理部门和能源监管机构，行使州政府职权范围内的能源政策和能源监管职责。
　
　　　一、加拿大与美国的能源监管政策
　
　　　1.资源开发领域
　
　　　鉴于能源资源在国家能源安全和经济增长方面所发挥的重要作用，加拿大、美国两国政府对于石油、天然气等关乎国计民生的资源开发领域，始终推行普遍竞争、防止垄断与适度行政管理控制相结合的政策。
　
　　　加拿大在能源的资源开发领域监管政策的基本目标是构建开放的市场框架，坚持效率与公平的原则，注重健康、安全和环保，照顾边远农村和土著居民的利益，着眼于资源的长期发展和利用。在上述原则下由能源监管机构(联邦或省的)根据相关法律对进入这一领域的企业颁发市场准入许可证，并对涉及的土地征用、环境保护、地下资源所有权收益、矿区使用权转让及相关居民利益等问题，或由相关法律约束，监管机构只负责监督检查，或颁布相关政策。而对开发投入、价格形成等则实行市场化运作，政府基本不予干预。天然气井口价格由供需双方谈判决定，由于需求的变化，价格也会发生浮动。例如2001年冬季很冷，天然气需求量大增，价格也随之上浮，并由此推动了天然气的开发。但天然气出口价格受联邦政府监管机构的监管。
　
　　　美国的石油天然气资源开发首先是由市场需求决定的企业行为，在深入市场调查后有意进入资源开发的企业需要参加政府组织的开发区块租赁招标。联邦内政部下属的矿产管理局(以下简称MMS)负责对联邦属地的石油天然气资源勘探开发实行招标租赁制。MMS一般每5年组织一轮石油天然气勘探开发区块的公开租赁招标(墨西哥湾区块两年一轮)，经审查合格的企业，即可获得区块租赁权，并在有关监管机构的监督检查下，在规定的租赁期限内开展业务活动，与其他上游领域的合格参与者展开公平市场竞争。各州资源开发租赁权的获得依照州一级的法规进行。在私有区块上从事石油天然气勘探、开发和生产，必须经该区块地面所有者和地下资源所有者的同意，同时也要具备从事相关业务的资质，依法从业，并接受所在州监管机构的监督检查。开发项目的资金投入基本由资本市场融资解决，价格则由市场决定。
　
　　　加拿大、美国在石油天然气资源勘探、开发、生产管理方面的共同宗旨是：政府通过适当规制，确保国家和地方资源的有序、合理、高效开发利用和企业环境、健康、安全条件符合国家标准。与此同时，为了防止垄断，政府长期维持多家生产企业为上游市场供应油气的竞争格局，积极鼓励符合资质要求的企业参与油气行业上游领域的各项业务，以便为下游用户提供多种选择，满足国内能源需求和实现国家经济租金收益最大化。政府在上游石油天然气领域采取的开放政策，使得目前在美、加两国境内参与石油天然气资源勘探、开发和生产领域竞争的合格企业多达上千家，从而大大增加了两国石油天然气的储产量，降低了勘探开发成本和原油、天然气井口价格，保证了国家的能源供应。
　
　　　2．管道运输和销售、配送领域
　
　　　石油、天然气特别是天然气的管道运输和销售、配送是两国政府重点监管的领域。由于石油、天然气长输和配送管道属于资本密集型基础设施，并且具有十分明显的自然垄断特点，美、加两国政府为了在实现投资建设的规模经济效应的同时，确保管网使用者和最终消费者的利益不受侵害，都对油气管网建设、运营、准入、安全、环保以及管道运输配送费率和服务等方面实行全面的政府审批和监管。
　
　　　美国联邦和州政府对石油天然气运输管道建设和运营实行行政审批制。全美跨国和跨州石油天然气运输管道的管理工作由美国能源部下设的联邦能源监管委员会(FERC)承担。该委员会作为石油天然气行业下游领域的独立监管机构，在管网管理方面的具体职能包括：(1)负责依法审查国际和州际大中型管道建设及运营企业的经济、技术、环保能力，并据此批准或驳回项目申请。申请建设和经营管网的企业首先要向监管机构证明，它在较长一段时期内可以保证相关管道项目的上游有稳定的油气供应来源，同时下游也有足够的市场需求。企业还要证明自己有足够的资金支持项目建设和随后的正常运营，而且必须达到政府制定的技术、安全、环保标准和人员资质要求。(2)负责审查管道建设地点的选择和审查监督放弃运营后的设施清除，以确保这些活动符合国家和公众利益。(3)负责监督审查管网运输公司制定的运输服务质量、数量标准和服务费率，确保第三方公平获得管输服务，实现企业和消费者利益的有效平衡。
　
　　　完全位于一州境内的油气运输管道和城市与地方天然气配送公司要在获得所在州油气监管机构授予的特许经营权之后，方可在该机构的监督检查之下，依照当地政府的法律法规和国家相关法律法规，在规定期限内参与油气运输和指定地区的配气经营活动。
　
　　　加拿大天然气管网长约8000余公里，分属十几个油气公司或专门的管道经营公司，其中跨国界和跨省石油天然气运输管道的建设和运营需要经过国家能源委员会的审查批准。该委员会除了要对天然气运输和配送服务质量、费率、公司运营规范等依法进行经济监管之外，还要对管道建设、运营及设施拆除的环境、健康和安全等方面进行综合性技术监管。完全位于一省境内的油气管网建设与运营则由该省的油气管理部门负责审批和监管。天然气配送价格、安全、质量、服务等则由当地市政府或公用事业委员会负责监管。
　
　　　美、加两国政府对于石油天然气管网规制的共同目标是：确保管网的开放，在有运输容量的前提下，允许一切需要管输服务的企业进入管网，在运输容量有限而要求提供运输服务的企业过多时，应采取按比例分配的办法；防止管道经营者滥用自然垄断的市场优势地位操纵收费价格和限制管网使用者公平进入管道；提高管道建设和运营的经济效率；在保护管网用户和消费者利益不受侵害的同时，确保管道经营者的财务生存能力，使之能够获得合理的回报，以便提供长期稳定的石油天然气运输和配送服务，并在市场需求增加的情况下，具备提高运输量和扩大服务范围的经济实力。为此，两国政府对于石油天然气长距离管道运输和城市配气费率、服务标准均实行了较为严格的审批和监管，并各有一套科学合理的运输和配送费率形成机制。例如，加拿大联邦能源委员会为管道费率的制定设计了一套计算公式，并通过开庭、听证等公开程序，合理地计算每个管道经营者的成本和利润。在制定费率的过程中，政府一般要综合考虑管网建设投资回收、输配运营和服务成本、管输量及峰谷价差、消费物价指数变化、企业适当经营回报和效率激励等诸多因素，并根据市场情况定期对费率进行调整，在一般的情况下，管道经营者的利润率最高可达12％，一般是11％，折旧率约为2％。
　
　　　总之，两国石油天然气行业价格监管的共同特点是：在市场能够充分发挥调节作用的领域，通过市场自由定价鼓励竞争，促使企业降低成本、提高效率，以保障供应、稳定和降低价格；在市场机制无法正常发挥作用的自然垄断领域，制定科学合理的价格形成模式，进行价格监管和调控。
　
　　　二、能源监管的体制框架
　
　　　加拿大、美国作为石油天然气生产和消费大国，经过长期不断的调整和改革，形成了一整套完整、科学的管理体制框架，确立了现代监管体系的北美模式。
　
　　　1．分设能源主管部门和能源监管机构
　
　　　加拿大、美国政府都设有能源主管部门和能源监管机构，其中加拿大能源主管部门为自然资源部，其主要职能是负责能源发展与环境、社会目标的协调，促进可持续和可替代能源的发展，构建全面的能源监管体制框架，制定能源发展政策，协调联邦政府与各省政府的能源政策，加强国际交流与合作，管理省际及国际贸易，管理联邦政府所有的资源，保障国家能源安全等。
　
　　　自然资源部所属的国家能源委员会是加拿大联邦政府的能源监管机构，主要负责加拿大联邦政府职责范围内的石油、天然气、电力行业的监管，其具有独立的决策和行使监管的权力。它的主要职能分为三个方面：(1)市场准入许可和收费，如资源开发、管道建设、进出口许可，管道运输费率和费率规则的制定；(2)市场分析和咨询，如观察、分析能源市场，特别是国际能源市场状况，为被监管对象或政府部门提供咨询服务，不定期地发布市场分析报告等；(3)制定能源监管的政策目标和具体的监管政策，其中包括安全、环保目标，被监管者的权益目标和公众参与目标。以上职责的行使是通过一整套公开的法律程序完成的，任何违反法律程序的活动都可以受到被监管者的公开质疑直至起诉，但监管委员会行使的大部分职责类似"最高法院"的裁决，它对被监管对象提出的裁决只要是通过听证会等法律程序进行的，一旦做出即是最高裁决。
　
　　　联邦政府能源监管委员会每年的预算由国会批准，但大部分费用来自监管服务收费。委员会共设9名委员，由政府任命，可连任。委员会下设执行办公室和5个专业部门，由280名财会、计算机、经济分析、工程、环保、地质、物探、法律、人力资源专家和行政管理人员组成精干的监管班子。
　
　　　与加拿大能源监管略有不同的是，美国能源主管部门除能源部外，联邦内政部下属的矿产管理局及联邦环保署、劳工部、运输部等其他政府部门也负有部分油气资源管理的职责。能源部是一个庞大的能源管理部门，约有1万多名公务人员，分属14个职能办公室，主要负责收集、分析和研究能源信息，提出能源政策方案和制定能源发展、安全战略，研究开发安全、环保和有竞争力的能源新产品，管理核武器、核设施及消除核污染，石油战略储备，石油天然气进出口，油气资源开发、储运、油品加工、环境治理等方面的监管分析、经济分析和市场分析。
　
　　　能源部所属联邦能源监管委员会是一个独立的能源监管机构，其委员会主席由总统提名，国会批准，任期5年。委员会共5名委员，下设6个监管专业办公室，总计有各类专业人员1200名，主要对190个电力公司和50多个天然气管道公司实施监管责任。在石油天然气领域，监管委员会主要监管管道输油公司的运营和费率，审批跨州天然气管道输送项目，天然气管输价格、管道服务和开放，液化天然气接收站的建设和运行等。此外，监管委员会还就监管事务进行听证和争议处理，电力和天然气利用的协调，战略和组织管理研究，协调议会、政府、企业和公众的关系等。
　
　　　总之，加拿大、美国政府对能源的监管都分别设立了能源主管部门和能源监管机构，能源主管部门主要负责能源发展和安全的大政方针及相关的政策研究。而能源监管机构则主要负责具体的监管政策的制定和执行，独立于政府并具有司法审判功能的监管机构更有效地保证了政府的能源政策的落实，其公开、公正、透明的执法原则使其更易于公众的监督，这就是现代监管理论所倡导的政策制定与执行相分离的监管模式。
　
　　　2．实行分级监管相互协调的监管方式
　
　　　加拿大、美国的能源监管都是根据不同的能源资源所有权实行联邦及省(州)分别设立监管机构的国家。
　
　　　加拿大联邦政府之外还有阿尔伯达、不列颠哥伦比亚等省的政府设立了专门的能源主管部门。阿尔伯达省是加拿大的能源第一大省，其资源发展部是该省的能源主管部门，主要负责制定省内的能源发展政策和土地使用法规，管理省所有的石油、天然气等矿产资源，收取矿区使用费、租金，组织有关能源发展研究等。阿尔伯达省能源与公共设施委员会是该省的能源监管机构，负责本省内的能源开发、输配、费率、服务等方面的监管事务，其在本省内与联邦能源委员会具有同样的最终裁决权。不列颠哥伦比亚省与阿尔伯达省一样也有自己的能源主管部门和能源监管机构，并分别行使类似的职能。
　
　　　联邦政府的自然资源部及国家能源委员会与省级能源主管部门及监管机构不具有上下级关系，他们都各自行使法律赋予的权力，其权限的大小和范围则是在相关法律中明文规定了的。但为了更好地行使监管权力，既避免漏管也避免重复监管，以减少浪费和出现政出多门及权力交叉等问题。联邦政府与省政府也建立了协作关系，省政府相关部门经常要参与联邦政府一些监管法规的制定，并就一些监管问题达成协议。
　
　　　美国能源监管也同样分设联邦能源监管委员会和州的公共事业监管委员会(主要负责能源监管)。由于美国土地、资源三级所有的状况，决定了其能源监管的很多权力在州一级，一般天然气、电力的垄断问题也发生在州内。因此，美国特别强调地方监管机构的重要作用，而联邦能源监管委员会只负责跨州及跨国的石油、天然气监管事务。　　总之，对能源实施分级监管适应了加拿大、美国能源资源的不同所有制关系，但同时也是一个能源大国所必须采取的管理方式，国家级和省(州)级能源主管部门、监管机构的分工协作关系，适应了能源监管面临的诸多复杂局面，最大限度地维护了国家、个人和公众利益不受侵害，并防止垄断和违背市场原则的事情发生。
　
　　　3．建立完整的监管法律体系
　
　　　加拿大、美国能源监管最突出和最值得借鉴的是，两国政府在长期的能源监管实践中都建立了完整的监管法律体系，监管本身就是一个执法过程，从政策制定到履行监管程序到最后裁决，无不是法律意志的体现。
　
　　　加拿大国家能源委员会就是根据《国家能源委员会法》于1959年成立的，其实施监管权力依据的主要法律有：国家级大法及行业性法规，如《能源管理法》、《石油和天然气操作法》、《环境评价法》、《石油资源法》、《竞争法》、《竞争委员会法》、《国家能源理事会法案》、《加拿大资源法案》、《加拿大石油天然气经营法案》和《加拿大管道法》等，以及由国家能源委员会制定的规章，如《天然气管道统一会计条例》、《陆上石油天然气管道条例》、《管道仲裁委员会处事规则》、《管道公司资料保护条例》等70多项具有法律效力并与相关大法配套的规章。此外加拿大各省也都有自己的监管法律法规，例如阿尔伯达省的能源与公共设施委员会其实施监管的法律依据就有《阿尔伯达能源与公共设施委员会法》、《公共设施委员会法》、《能源资源保护法》、《天然气设施法》、《天然气资源保护法》、《地方政府法》等40多项。不列颠哥伦比亚省的能源监管机构--石油天然气委员会也是根据该省的《石油天然气委员会法》成立的，其实施的监管权力也依据了该省的一系列法律法规。
　
　　　美国能源监管同样是依法行事，美国能源监管委员会是依据1977年美国能源部组织法建立的，其执法的主要依据有20世纪30年代就制定的《天然气法》，其基本法律条文几十年未变，充分体现了法律的适用性和稳定性；《菲利普斯决议》、《天然气政策法》、《联邦能源委员会436号令》、《放松井口管制法》等也都是能源监管机构依法行事的主要的法律法规。
　
　　　特别值得一提的是，美、加两国都有适应监管需要的完备的反垄断法律法规，美国的反垄断法律主要有《谢尔曼反托拉斯法》，《克雷顿法》和《联邦贸易委员会法》。加拿大反垄断的法律主要是《竞争法》和《竞争委员会法》。
　
　　　美国国会于1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法》是美国首部反垄断法，其重点是禁止垄断和共谋。1901年，老罗斯福政府以"违反谢尔曼反托拉斯法案"为罪名，对洛克菲勒的美孚石油公司提出起诉，1911年3月，联邦最高法院首席法官宣读了对美孚托拉斯的判决书，指出美孚的目的是"把他人赶出(石油)领域，剥夺他人的贸易权利。"法院通过"解散法令"，勒令美孚必须在从1911年6月1日开始的6个月内解散，从而结束了洛克菲勒王国一统美国石油行业的垄断美梦。至此，美国开始通过正式的法律手段，限制和防止勾结、共谋、排挤、掠夺等垄断行为，为企业公平竞争提供必要的制度保障。
　
　　　综上所述，按现代监管模式制定的法律法规无论对管理机构的设置、管理人员的责权、实施监管的原则和程序、对监管机构权利和行为的约束，还是对企业经营的条件和要求、争议的调解和处理、不服监管决定的投诉、企业违规的惩处等，都有明确的规定和限制，从而大大减少了行政管理的不确定性和管理人员实施监管的随意性，以及处于自然垄断领域的企业滥用市场优势地位的可能性，增加了投资者、经营者和消费者三方的信心。
　
　　　4．监管也体现了被监管者和用户的权益
　
　　　在加拿大，被监管企业除应履行被监管企业应尽的法律义务外，也有权就争议要求听证或对话，有权对争议提出质疑，有权查阅监管的公共信息，而监管机构应对此提供方便，这也是监管的法律程序所规定的内容，否则被监管企业有权提起诉讼。尽管如此，被监管企业仍然对监管提出了更高的要求，例如Foothills公司就对现行监管提出了5个方面的改进要求：(1)希望监管机构为企业提供一个稳定的经营环境，不随意修改监管程序和规则；(2)希望监管委员会成员由专家组成，在实施监管中与被监管者采取合作、对话的态度；(3)委员会成员经常与被监管者保持联系；(4)监管机构的裁决在公共利益和商业利益之间保持平衡；(5)保证投资者得到有竞争力的回报率。事实上监管机构已经在上述方面做了很多努力，而且在公共利益和商业利益之间找到一个各方都满意的平衡点确实不太容易，但它们承认仍需不断改进。
　
　　　加拿大天然气使用者协会是由天然气工业用户组成的一个维权性质的半官方组织，与政府、生产及运输企业和用户都保持着密切关系，因此在加拿大的天然气行业中具有很大的权威性。该协会的主要工作是代表加入协会的客户与天然气生产方、输送方、销售方就价格、服务、质量等问题进行谈判，平衡用户与供应商之间的利益。此外该协会还得到政府监管机构的授权，互代表政府行使部分监管职能。其主要工作程序是：需要天然气的用户可向协会提出申请，然后协会向用户提供有关供应商的信息，再根据用户的意愿同供应商谈判，或根据用户请求向能源监管委员会提出诉讼申请。
　
　　　三、加拿大与美国的现代监管模式对我国的启示
　
　　　我国同样是一个能源大国，所不同的是，我国人口众多，又正处于工业化发展进程中，相对于能源需求来说，能源资源的短缺将是一个长期的问题，这就更需要我们加强能源管理，促进能源资源的合理开发和利用，以维护国家、企业、消费者和公众的近期利益及长远利益。因此，我们应该参照北美模式，尽快建立起符合我国实际的能源领域的现代监管体系。
　
　　　1．应恢复国家能源委员会
　
　　　国家能源委员会作为国务院所属的能源主管部门，可将目前分散于其他十几个部门的石油、天然气、电力、煤炭的行业管理权集中起来，以加强对这些行业的发展战略、政策目标、管理体制框架、法律法规的研究和制定工作；加强这些行业的对外交流和沟通，充分掌握国际能源市场信息及加强应对战略研究；加强对新能源开发利用政策的研究和制定。对能源的集中管理将有效避免政府职能的重复、交叉和扯皮；将促进能源的发展，最大限度地减少能源开发中的浪费、破坏及对环境的影响；还将有利于更多地吸引外资和外国先进技术及管理方式。
　
　　　总之，没有一个集中的政府能源主管部门，对于我们这样一个能源生产相对落后而能源需求又极其旺盛的国家来说是极不相符的，设立国家能源委员会是极为迫切的。
　
　　　2．建立国家能源监管委员会
　
　　　在国家能源委员会下设国家能源监管委员会，并通过立法规定其具有在国家能源领域独立监管的权力。在监管委员会下暂设石油、天然气、电力三个监管分支机构。监管委员会可设10～15个专职委员，由国务院任命，分别主管三个监管分支机构，委员会主席和副主席主管全面，下设监管协调办公室。监管分支机构下由各行业专门人才组成若干专业办公室。这样，监管委员会将在石油、天然气、电力等行业的监管体制框架内构建，具体负责监管政策的制定和政策的执行。
　
　　　3．尽快启动监管法律法规的制定和完善工作
　
　　　目前，我国还没有专门的有关能源行业监管的法律法规，这对监管机构依法设立和实施监管形成了障碍，因此，立法成为迫在眉睫的大事。《国家能源监管委员会法》、《石油法》、《天然气法》的制定及《电力法》的修改完善都是当前的紧迫任务，政府决策部门应尽早将其提到议事日程。由于法律制定程序较为复杂，时间较长，这一工作可先从制定相关的监管条例开始，待时机成熟后再逐步过渡到国家大法。
　
　　　4．监管可先从天然气行业下游领域开始启动
　
　　　目前，天然气行业在我国还处于发展阶段，占我国能源消费的比例很小，由天然气行业开始进行监管改革试点，影响面不大，较为稳妥。同时，由于西气东输工程的启动和其他天然气项目的积极运作，天然气行业的发展也越来越关乎国计民生。特别是作为天然气下游领域的管道运输和城市配气环节所具有的自然垄断性质，亟需加强政府监管，目前这一领域只存在传统的政府管理，且职能分散、交叉，无法可依，更缺乏专门的政策执行机构。因此，可先从这一小的领域开始试行现代监管方式，以后逐步扩大到全行业直至整个能源领域。虽然这不是一朝一夕的事情，并可能牵扯到很多部门利益，甚至关系到整个政府机构改革和制度变迁，但只要中央下决心去做，就没有办不成的事。
　
　　　5．可设置一个改革过渡期
　
　　　考虑到油气行业在1998年大重组后，需要一个相对稳定的磨合阶段，因此，改革应采取循序渐进的策略，为此，建议安排一个改革过渡期，并根据政策制定与政策执行相分开的现代监管理论，建议成立天然气下游领域的临时监管机构。其主要职能是：负责过渡期的监管工作，包括接收由企业目前代行的政府监管职能，履行目前缺位的监管职能，协调目前分散于各有关部门的监管职能，并负责未来的监管改革研究和政策制定工作。