我国特种设备安全监察工作进展与建议

    特种设备是经济发展的重要基础设备，与人民群众的生产和生活息息相关，直接关系到广大人民群众的生命和财产安全。我国特种设备安全监察工作全面贯彻科学发展观，认真落实“安全发展”的指导原则，在加快法制建设、强化监察到位、推动技术进步、创新工作机制等方面取得了长足发展，对于保障人民生命财产安全、保持国民经济正常运行，建设和谐社会具有重要的意义。

    特种设备安全监察对经济社会发展具有重要意义

    特种设备包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、游乐设施、场（厂）内机动车辆8类，是经济社会发展的重要基础设备。它推动国民经济发展、满足生产生活需求、促进人口就业、扩大出口创汇，在经济和社会发展中具有重要的地位和作用。特种设备的发展还关系到一国装备制造业水平的提高，其拥有量在一定程度上反映了一个国家或地区的经济发展和人民生活水平。截至2005年底，我国在用特种设备共376.3万台（套、辆）。其中，锅炉55.38万台，压力容器153.93万台，电梯65.18万台，起重机械71.03万台，客运索道821条，游乐设施1.59万台，场(厂)内机动车辆28.73万辆。另有气瓶1.3亿只，压力管道75万公里。　

    2006年，以特种设备为主要生产设备的行业产值为13.43亿元，占GDP的64.13%。与2005年相比，特种设备万台事故起数为0.83,下降4.6%;特种设备万台死亡人数为0.94,下降3.1%,直接经济损失下降50%。其主要经验是特种设备安全监察工作全面贯彻科学发展观，认真落实“安全发展”的指导原则，在加快法制建设、强化监察到位、推动技术进步、创新工作机制等方面取得了长足发展。

    加快立法进程与行政执法齐头并进    

    首先，法律法规修订工作取得重大进展。国务院于2003年3月11日颁布了《特种设备安全监察条例》。目前，《特种设备安全监察条例》的修订工作已进入国务院法制办领导调研阶段，国务院法制办已将该《条例》列入立法后评估项目。全国人大财经委于2006年12月23日正式启动了《特种设备安全法》的起草工作。其次，国家质检总局制定了一系列与《特种设备安全监察条例》配套的规章、安全技术规范和标准，法规标准体系框架日趋合理，进一步适应了依法行政的需要。目前进行实施的有9件规章、97个安全技术规范、1500余个相关标准。另外，在地方立法上有了新的进展。北京、上海、江苏、浙江、湖北、湖南、广东等省（市）与南京、深圳、淄博、无锡等市，先后制定发布了15件特种设备地方性法规和地方政府规章。

    在行政执法方面，强化并规范特种设备行政执法工作。“十五”期间，各地安全监察机构共监督检查特种设备设计、制造、安装、改造、修理等单位108.7万家，发出安全监察意见通知书54.2万份，停用设备8万多台，吊销或者取缔违法单位500多家。行政执法工作的强化，有力地保障了特种设备安全运行，进一步提高了安全监察机构的依法行政能力。

    安全监察工作进一步到位

    使用环节动态监察体系基本建立。一是安全监察组织网络不断健全。截至2006年底，全国安全监察员队伍已达8286人，持证安全监察员达7769人，协管员队伍达7.2万人。16个省（区、市）局制定了协管员工作制度，31个省（区、市）局全部开展了协管员培训。安全监察组织网络的建立，消除了一大批特种设备死角和盲区。 二是信息化网络建设成效明显。国家质检总局和31个省（区、市）局全部建立了特种设备安全监察信息数据库，并实现了数据联动。信息化网络和功能的进一步完善，大大促进了设备登记率、定期检验率和持证上岗率的提高。
 

    从生产源头抓安全质量工作取得新成效。首先，行政许可改革继续深化。国家质检总局进一步清理行政许可项目，特种设备行政许可项目由原来的11项减少到7项。继续巩固改革成果，重新修订行政许可程序和工作制度，组织制定“三图一网”，各地全面推行“审查、批准、监督”三分离的许可模式，使行政许可工作做到公开、公正、透明、高效。其次，严把特种设备安全准入。国家质检总局和地方局2006年度共颁发特种设备相关许可证书5920个，累计达3.38万个，初步形成了特种设备持证设计、持证制造、持证安装、持证检验的法制环境。同时，严格实施产品安全质量监督检验，依法对特种设备制造、安装过程开展监督检验，确保制造、安装设备安全质量性能合格。第三，加强许可过程和证后的监督。国家质检总局会同地方局结合开展治理商业贿赂工作，采取机构自查、随机检查、监督抽查、举报严查、监检督查等“五查”措施，抽查117个鉴定评审机构和24个检验检测机构的工作质量，通报批评38个。国家质检总局组织抽查了80家获证企业，各地抽查企业比例超过本地获证单位的25%，共撤销、暂停许可16家，责令整改300余家。    　

    专项整治取得新成果。压力管道专项整治工作完成预期目标；气瓶、承压罐车安全监察进一步规范；截至2006年，全国气瓶产权转移率已达80％以上，气瓶充装单位持证率基本达到100%；“土锅炉”事故明显减少。据统计，2006年度全国取缔“土锅炉”8631台，事故上升苗头得到有效遏止，保持了“土锅炉”事故连续六年减少的工作局面；电站锅炉安全监察工作进一步加强；起重机械等机电类设备专项整治取得新成果。各地积极会同建设、铁路、交通、水利等部门开展专项整治，全年查处未登记起重机械4828台。    

    特种设备安全监察方式不断创新

    加快电子政务工作进程。2006年8月1日，国家质检总局开始对特种设备设计、制造、安装、改造、维修及检验检测单位许可实行网上审批试点。山东、河南、福建、四川、内蒙等13个省（区、市）局完成了网上审批软件的开发和应用工作。同时，实行工作目标网上量化考核，开通特种设备门户网站，为公众提供了网络信息服务，提高了工作效率。

    探索特种设备分类监察的科学方法。广东、北京、吉林、河北、山西、贵州、宁夏等15个省（区、市）制订了特种设备重点监控办法，探索建立特种设备重点监控制度，突出抓好对重点设备、重点领域和重点场所的安全监察。中国特检中心、合肥通用研究院等单位开展了基于风险的检验技术试点工作。深圳等地质监部门对特种设备重点监控单位开展安全评价，分等定级，针对不同设备、不同安全状况，采用不同的监察、检验方式，为分类监察积累了经验。

    特种设备安全监察能力明显提升

    应急救援和事故处理能力、科技攻关能力、安全把关能力、队伍建设能力都进一步增强。例如，根据《安全生产“十一五”规划》，国家质检总局组织有关专家拟订了《特种设备应急救援体系建设“十一五”规划》，提出了“十一五”期间全国特种设备应急救援体系建设的目标、任务和保障措施。在国务院安委会办公室的支持下，将特种设备重大隐患治理列入国家重大隐患治理工程项目;在科技攻关方面，国家质检总局编制完成了《特种设备科技发展“十一五”规划》，拟订了“十一五”期间特种设备安全科技工作的奋斗目标和工作任务。在国家质检总局科技司统一组织下，编制了2006年特种设备安全科技项目指南，完成全系统84个科技项目和15项财政部公益性行业科技项目的申报。中国特检中心等单位联合攻关的“十一五”重点项目《生命线工程和特种设备安全保障关键技术与工程示范》，经充分申报、论证后，已被科技部批准立项。中国特检中心《在用含缺陷压力容器安全评定》国家标准获得中国标准创新贡献一等奖；中国特种设备公众信息网采用国家“863”计划金仓数据库研制的特种设备统计软件，获得自主知识产权并在全系统广泛应用。在安全把关方面，安全监察、检验持证人员比例大幅度增加，2006年全国培训考核安全监察员3533人，2591人取得安全监察员证；2006年全国检验机构用于检测装备投入达到3.8亿元。　

    在队伍建设方面，各级质检部门坚持“两手抓”，加强特种设备安全监察、检验队伍建设，营造创新进取、团结和谐的工作氛围。2006年,中国特检中心管道部等单位获得全国质检系统科技攻关先进集体称号。　

    服务经济社会发展的作用不断增强

    积极探索安全性与经济性的统一。国家质检总局积极组织在10多个石化企业开展基于风险的检验技术（RBI）试点工作，降低企业的运行成本，努力促进我国特大型企业提高国际竞争力。国家质检总局及辽宁、浙江、福建等地积极探索锅炉等特种设备安全监察与节能相结合的工作，从制定规范标准、推广先进技术、强化水处理工作、开展热工测试等环节为切入点，促进节约型社会的建设。

    为重大工程和重大活动提供管理和技术服务。北京市局开展专项执法检查，既保障了中非论坛峰会特种设备安全运行，又达到了奥运安全保障练兵的目的。　

    为我国能源战略和海外重大工程的顺利实施创造有利条件。为了支持我国海外石油采炼运输等重大工程的实施，国家质检总局以非洲肯尼亚等国为突破口，通过政府之间签署特种设备安全合作协议，制定对非洲国家有关人员培训和检验设备援助计划，实现了包括石油天然气管道在内的特种设备法规标准的互认，不仅大大降低海外能源工程采办成本，也为工程顺利实施创造了良好的外部条件。此项工作已列入《中非2007-2009北京行动计划》。　

    上述五个方面取得的成就，使全国万台特种设备事故起数从2001年至2006年，分别为1.21、1.19、0.95、0.92、0.87和0.83，呈下降趋势，在保护我国经济利益和经济安全等方面发挥了积极的作用。

    特种设备安全监察工作面临的挑战与对策

    我国特种设备的安全监察已经取得显著成效。但是，按照科学发展观的要求和构建和谐社会的目标，无论是特种设备安全状况，还是特种设备安全监察工作基础，仍然存在着很大差距，特种设备安全形势依然严峻。虽然万台事故起数和死亡人数持续下降，但其绝对数同比均呈不同程度上升。比如，近年来，美国的锅炉事故已经达到零死亡率，而我国锅炉事故死亡人数仍在100人左右。究其原因，主要是政府和企业重视不够、法律法规有待完善、监察体制尚未完全理顺，监察体制并未完全适应市场经济要求等问题。

    在新时期、新阶段，必须采取一系列强有力的政策措施，加快完善特种设备安全的法律法规，改革创新特种设备安全监察体制和机制，依靠技术进步和自主创新，加大资金投入，保证实现特种设备安全的发展目标。

    例如，加快修订《特种设备安全监察条例》和制定特种设备安全法。《特种设备安全监察条例》已进入国务院法制办领导调研阶段，国务院法制办已将该《条例》列入立法后评估项目，建议加快修订工作。鉴于特种设备具有高危险性而且专业技术性较强，国外发达国家一般都对特种设备的安全监察进行专门立法。如德国有《设备安全法》，日本有《高压气体管理法》，加拿大有《技术标准和安全法》，美国各州一般均有特种设备安全法令，欧盟已经颁布了关于特种设备安全的30多项指令。近年来，我国每年都有人大代表的议案，呼吁加快制定特种设备安全法。从我国特种设备的安全形势来看，特种设备安全立法已经显得非常重要和紧迫。同时，通过特种设备安全监察条例实施以来的实践，特种设备安全法的立法时机已经比较成熟。最近，立法机关已经启动特种设备安全法的立法程序。建议加快特种设备安全法的立法进程，争取尽快出台。    

    进一步理顺特种设备安全监察体制。根据现行安全监察体制，国家安全生产监督管理总局负责全国安全生产综合监督管理，国家质检总局专门负责特种设备的安全监察。目前实行的这种安全管理体制，是符合我国现实国情的。国家安监总局作为综合监察部门，应从全国安全生产的角度加强指导、协调和监督，更多地体现综合性、宏观性和战略性。国家质检部门作为负责特种设备安全监察的专门部门，应发挥自身特有的专业技术优势，依法实施特种设备的全过程安全监察，努力提高监察质量和水平。同时，国家质检部门还要善于处理与特种设备安全有关的其他部门的关系，既要克服重复监察，也要不留监察盲区，切实做好特种设备安全监察工作。

    充分发挥科学技术的重要作用，全面推动“科技兴安”。针对重点行业和领域亟待解决的共性、关键性技术难题，组织开展安全科研攻关,及时淘汰危及安全的落后技术、工艺和产品，引导企业采用新技术、新设备、新工艺和新材料，提高安全装备水平。并发挥大专院校、科研院所与社会其他团体技术优势，搞好安全科学技术的研究和开发。　

    进一步加大对特种设备安全的资金投入。国外发达国家非常注重对特种设备安全的资金投入，国家和地方财政预算中有特种设备安全的专项资金投入，企业自身也拿出大笔资金投入安全。近年来，美国仅投入压力管道安全的资金每年即高达3000万美元左右。相比之下，我国压力管道安全的资金投入每年只有100万美元左右。资金投入是做好特种设备安全工作的必要保障。因此，需进一步加大对特种设备安全的资金投入，以提高安全保障能力。近期，应加大资金和政策倾斜力度，重点支持特种设备监察网络系统建设和特种设备应急救援体系建设。（特种设备安全监察研究课题组）